방송통신위원회(위원장 최시중)는 ’10. 9. 24일(금) 전체 회의를 개최하여 SK텔레콤(주), (주)KT 및 (주)LG U+가 ’09년 상반기 이용자들에게 부당하게 차별적인 단말기 보조금을 지급함으로써 이용자이익을 저해한 행위에 대하여 시정명령 받은 사실의 공표 및 업무처리절차 개선 등의 시정명령과 함께 총 203억원의 과징금(SKT 129억원, KT 48억원, LGU+ 26억원)을 부과하기로 의결하였다.
< 조사 결과 >
LGU+는 ①SKT가 구 LGT(현 LGU+)에서 번호이동한 가입자에게 KT에서 번호이동한 가입자보다 많은 단말기 보조금을 지급하고 있다(“번호이동전 사업자 차별”)고 방송통신위원회에 신고(’09.2월)하였고,
방송통신위원회는 ②이통 3사가 주로 20대 가입자에게 다른 연령대 가입자보다 많은 단말기 보조금을 지급(“연령대 차별”)하고
③번호이동/신규 가입자에게 기기변경 가입자보다 많은 단말기 보조금을 지급(“가입형태별 차별”)한 사실을 인지하여, ’09년 상반기 중 가입건에 대한 표본(SKT: 39만여건, KT: 11만여건, LGU+ : 13.3만여건) 조사를 실시한 결과 이통 3사가 자사 유통망에 가입자 모집시 지급되는 수수료를 차등하는 방법으로 가입자들의 특성에 따라 단말기 보조금을 차별 지급한 사실을 확인하였다.
※ 유통망은 가입자 유치시 이통사로부터 지급되는 각종 수수료를 단말기 보조금으로 전용하므로 수수료 차등은 결국 단말기 보조금의 차별로 연계됨
※ 보조금의 의미와 재원 및 차별적 보조금 발생 프로세스에 대하여는 붙임 자료 참조
①번호이동前 사업자 차별의 경우 차별이 있었던 기간 중 LGU+→SKT와 KT→SKT 번호이동 가입자간 단말기 보조금 차이는 평균 4.3~5만원으로 나타났고
※ ’09.2～3월중 차별이 없던 기간의 보조금 차이는 週평균 0.1～1.2만원에 불과
②연령대 차별의 경우 차별이 있었던 기간 중 대상 연령대 가입자와 다른 연령대 가입자간 단말기 보조금 차이는 (신규 기준) SKT는 평균 4.1~7.9만원, KT는 1.9~8.0만원, LGU+는 5.1~5.6만원으로 나타났으며,
※ ’09년 상반기 중 차별이 없던 기간의 연령대간 보조금 차이는 SKT 0.1만원, KT 1.3만원, LGU+ 3.4만원
③가입형태별 차별의 경우 SKT는 번호이동/신규 가입자에게 기기변경 가입자보다 12.1만원(35.2만원 - 23.1만원), KT는 4.9만원(28.2만원 - 23.3만원), LGU+는 5.7만원(26.7만원 - 21만원)의 단말기 보조금을 더 지급한 것으로 나타났다.
차별 정도를 보면 번호이동/신규는 30만원 이상 보조금을 받은 가입자가 많고(SKT 62.6%, KT 45.6%, LGU+ 53%), 기기변경은 20만원 미만 보조금을 받은 가입자가 많은(SKT 52.7%, KT 48.1%, LGU+ 41.6%) 것으로 나타났으며, 특히, 상대적으로 더 많은 보조금을 지급받는 번호이동/신규 가입자들간에도 동일 단말기 구입자간에 SKT 0～90.1만원, KT 1.4～82.4만원, LGU+ 0～49.9만원까지 보조금 차이가 발생한 것으로 나타났다.
< 위법성 판단 기준 >
이용자에게 차별적으로 단말기 보조금을 제공하는 것을 일률적으로 금지할 경우, 일부 이용자의 편익마저 감소되고 기업의 자율적인 마케팅 경쟁을 과도하게 제한할 우려가 있으므로,
이용자 편익과 공정한 경쟁의 저해 우려, 이용자간 차별 정도가 비용·수익 등을 고려할 때 합리적 범위 내에 있는지를 기준으로, 조사된 각각의 단말기 보조금 지급 건들이 전기통신사업법에서 금지하고 있는 “전기통신설비를 다른 이용자에 비하여 부당하게 차별적으로 제공하는 행위”에 해당하는지 여부를 (i)보조금의 “지급 수준”과 (ii)보조금의 “차별 유형”으로 나누어 판단하였다.
< 부당한 이용자 차별 규제 근거 조항 >
◆ 전기통신사업법 제36조의3① 전기통신사업자는 공정한 경쟁 또는 이용자의 이익을 저해하거나 저해할 우려가 있는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.
4. 전기통신이용자의 이익을 현저히 저해하는 방식으로 전기통신역무를 제공하는 행위
◆ 전기통신사업법 시행령 제42조① [별표 3] IV. 5. 부당한 이용자 차별과 관련한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위
가. 전기통신역무의 요금, 번호 및 전기통신설비 등을 다른 이용자에 비하여 부당하게 차별적으로 제공하거나 이를 제안하는 행위
< 지급 수준에 따른 위법성 판단 >
이통사가 단말기 보조금으로 지급한 비용이 그 가입자로부터 예상되는 이익을 초과할 경우, 이로 인한 손해가 다른 이용자에게 전가되어 이용자의 이익을 저해하고, 요금 인하 및 투자 여력을 약화시켜 저렴한 요금·품질·서비스 등 본원적 수단에 의한 이통시장의 건전한 경쟁을 저해할 우려가 있다.
따라서, (i)가입자 1인당 평균 “예상 이익”과 (ii)가입자 1인당 평균 “제조사 장려금에서 조성된 단말기 보조금”의 합산액인 27만원을 초과하는 단말기 보조금 지급은 위법하다고 판단하고,
※ 가입자 1인당 평균 예상이익 : 가입자 1인당 월평균 예상이익×단말기 평균 교체주기
※ 단말기 보조금은 이통사와 제조사의 재원이 결합되어 조성되고, 제조사 재원은 다른 이용자에 대한 비용전가 가능성이 없다는 점 고려
출시 후 20개월이 경과된 구형 단말기의 재고 소진을 위한 단말기 보조금은 사회통념상 정상적 상관행에 해당한다고 볼 수 있어 예외적으로 적법하다고 인정한 결과,
※ 단말기 평균 교체주기인 20개월을 기준으로 재고 단말기 여부를 판단
SKT는 전체 조사건수 39만여건 중 18만건(47%), KT는 11만여건 중 5.4만건(49%), LGU+는 13.3만여건 중 6.4만건(48%)이 위법한 것으로 판단된다.
< 차별 유형에 따른 위법성 판단 >
이통사가 번호이동전 사업자·연령대 및 가입형태 등에 따른 단말기 보조금 차별을 (i)장기간 지속하거나 (ii)차별 정도가 과도할 경우 통신서비스를 공평하고 합리적으로 제공해야 할 통신사업자의 기본 의무에 반할 우려가 있다.
※ 전기통신사업법 제3조(역무제공의무등) ②전기통신사업자는 그 업무처리에 있어서 공평·신속 및 정확을 기하여야 한다.
③전기통신역무의 요금은 …이용자가 편리하고 다양한 전기통신역무를 공평·저렴하게 제공받을 수 있도록 합리적으로 결정되어야 한다.
따라서, 차별 기간은 계절적 마케팅에 국한하여 최소화되거나 지양되어야 하고,
※ 연령대 등 가입자의 선택이 불가능한 조건을 기준으로 차별시 일반적인 유통관행 등을 고려할 때 연 3회, 1회당 15일 이내가 바람직하고, 번호이동전 사업자 차별의 경우 지배적 사업자가 시장지배력을 남용하는데 악용될 수 있는 등 이통시장의 공정한 경쟁을 저해할 우려가 크므로 원칙적으로 금지
가입자간 차별 정도는 비용절감 효과나 기대수익 차이 등 합리적·객관적 기준을 근거로 산정되어야 한다.
본 건에서 조사된 차별 유형 중 ①번호이동前 사업자, ②연령대에 따른 차별은 장기간 지속되거나 그 정도가 과도할 경우 이용자 이익 및 공정한 경쟁을 저해할 우려가 있으나, 본 건에서는 차별기간이 비교적 단기간이거나, 차별 정도가 차별 그룹간 예상 수익의 차이 범위 내에 있어 위법한 정도에 이르지는 않았다고 판단된다.
※ ①번호이동전 사업자 차별의 경우 차별기간이 10일이고, 단말기 보조금의 차별정도는 4.3～5만원인데 반해 LGU+ 번호이동 가입자의 예상 수익은 KT 번호이동 가입자보다 11.1만원이 높은 것으로 확인됨
※ ②연령대에 따른 차별의 경우 입학·졸업, 어린이날 등 특정 연령대의 단말기 교체 수요가 많은 기간에 이루어진 계절적 마케팅이었고, SKT의 경우 보조금 차별정도는 4.1～7.9만원인데 반해 20대 이하 가입자의 예상 수익은 타 연령대 대비 16.2만원 높은 것으로 확인됨
③가입형태별 차별의 경우, 번호이동/신규 가입자에게 기기변경 가입자보다 “번호이동/신규 가입자 유치시 기대되는 추가적인 수익증가분과 비용절감분의 합산액(SKT : 7.2만원, KT : 4.4만원, LGU+ : 4.3만원) 범위 내”에서 더 많은 단말기 보조금을 지급하는 행위는 합리적인 차별로 볼 수 있으나,
※ 번호이동·신규 가입자 모집시 기기변경보다 추가적 기대수익(가입비 등)과 비용절감분(기기변경 가입자를 유치한 유통망에 지급하는 관리 수수료 등)이 발생
SKT의 번호이동/신규 조사건수 22.8만여건 중 14만건(61%), KT의 10.1만여건 중 5.2만건(52%), LGU+의 12.4만여건 중 7.6만건(61%)은 번호이동/신규 가입자에게 이를 초과하는 단말기 보조금을 지급함으로써 기기변경 가입자를 부당하게 차별하였다고 판단된다.
< 시정명령 및 과징금 부과 내용 >
방송통신위원회는 이통 3사의 이러한 전기통신사업법 위반행위에 대하여 ▲시정명령 받은 사실을 1개월 내에 사업장, 대리점에 공표(SKT, LGU+ : 9일, KT : 10일)토록 하고 ▲업무처리절차와 관련하여 (i)이통시장의 1인당 평균 예상이익을 초과하는 단말기 보조금이 지급되지 않도록 유통망 수수료의 지급기준을 마련, (ii)번호이동/신규와 기기변경 가입자간 과도한 차별이 발생하지 않도록 유통망 수수료의 지급기준을 마련, (iii)이용자가 서비스 가입 조건으로 어느 정도 경제적 혜택을 받았는지 알 수 있도록 단말기 출고가·실제 판매가 등을 계약서에 기재, (iv)이통사와 제조사의 수수료 분담액을 유통망에 배포되는 정책서에 분리·기재하는 등 단말기 보조금으로 전용될 수 있는 제조사 재원을 파악할 수 있는 방안을 마련토록 하는 등의 시정명령을 내렸으며, ▲SKT 129억원, KT 48억원, LGU+ 26억원의 과징금을 각각 부과하기로 의결하였다.
아울러, ▲SKT의 번호이동전 사업자 차별 행위는 본 건에서는 위법한 정도에 이르지는 않았으나, 다른 차별 유형보다 공정경쟁 질서나 이용자이익 저해 가능성이 더 크므로 재발 방지를 위해 엄중 경고하고, ▲차별적인 단말기 보조금 지급의 주요 원인인 이동전화 단말기의 출고가 인상을 억제하기 위해 이통 3사와 제조사에 단말기 출고가 인하를 적극적으로 협의하도록 권고하였다.
< 기대효과 및 향후계획 >
방송통신위원회는 이번 시정명령을 통해 정보접근력이 떨어지고 가격 협상력이 약하여 단말기 구매시 상대적으로 불이익을 받는 중장년층, 주부층, 농어촌 주민 등에 대한 차별이 상당 부분 해소될 뿐 아니라, 이통사들이 과도한 단말기 보조금 지출을 줄이고 이를 신규서비스 개발이나 요금 인하, 네트워크 고도화 등을 위한 투자 재원으로 활용함으로써 서비스 품질과 저렴한 요금 등에 기반한 통신시장의 건전한 경쟁이 촉진되고, 경쟁의 혜택이 국민 모두에게 골고루 돌아갈 것으로 기대하고 있다.
아울러, 방송통신위원회는 이번 시정명령이 1회성으로 그치는 것이 아니라 이후에도 이통시장 모니터링과 현장 점검을 지속적으로 실시하고, 차별적인 단말기 보조금을 지급하는 사업자에 대하여는 엄중 제재하며, 특히 차별적 보조금 지급행위를 주도하는 사업자는 선별 조사 및 가중 제재를 할 방침이다.
